laugardagur, ágúst 09, 2014

Lagaflækjur

Til eru kenningar þess efnis að samfélag manna byggist á samkomulagi um réttindi og skyldur. Fólk afsali sér ákveðnum eigin hagsmunum til að njóta verndar og þæginda sem samfélaginu fylgja. Með lögum skal land byggja en ólögum eyða sagði Njáll bóndi. Var hann vitur maður.
Samfélagið afsalar sér valdi til fulltrúa sem setja því reglur,  t.d. með lögum, og borgararnir beygja sig undir þessar reglur. Reglurnar sem ætlast er til að borgararnir fylgi verða að vera skýrar. Það er hins vegar þrautin þyngri, mannkynið hefur iðkað þrætubókarlistina frá alda öðli. Þess vegna hafa lögfræðingar vinnu og við höfum stofnað dómstóla til að skera úr ágreiningsmálum tengdum lagatúlkunum. (Og ýmsu öðru, svo sem.)
Þá verða borgararnir einnig að geta treyst því að fulltrúar þeirra séu óhlutdrægir í verkum sínum. Þess vegna hafa verið sett lög um vanhæfi, annars vegar stjórnsýslulög og hins vegar sérlög.

Vanhæfisákvæði stjórnsýslulaga 37/1993 er svohljóðandi:
II. kafli. Sérstakt hæfi. 3. gr. Vanhæfisástæður.
Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls:
   1. Ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila.
   2. Ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar.
   3. Ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem segir í 2. tölul.
   4. Á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.
   5. [Ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. 2. tölul. eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Sama á við ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Verði undirmaður vanhæfur til meðferðar máls verða næstu yfirmenn hans aftur á móti ekki vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu einni.]1)
   6. Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.
Eigi er þó um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

Sumarið 2012 var þáverandi fulltrúi minnihlutans í sveitarstjórn ráðinn aðstoðarskólastjóri við Þingeyjarskóla. Er hann vel að því kominn. Frá og með ráðningunni var hann hins vegar kominn beggja vegna borðsins þegar málefni Þingeyjarskóla komu inn til sveitarstjórnar. Ég vil taka fram að efasemdir mínar beindust ekki að einstaklingnum sem slíkum, enda hélt ég á þessum tímapunkti að við værum samherjar, heldur að skörun starfa hans. Reyndar var ég oftast ein þessarar skoðunar. Og til að allrar sanngirni sé gætt þá hringdi ég í lögfræðisvið Sambands íslenskra sveitarfélaga og viðmælandi minn þar treysti sér ekki til að segja neitt annað en að þetta væri „snúið.“ 




Ég er samt ekki alveg ein í efasemdum mínum.  1996 var efast um almennt hæfi skólastjórnenda og kennara til að sitja í sveitarstjórnum vinnuveitenda sinna.

Í úrskurði samgöngumálaráðuneytisins segir:

  Tilgangur 45. gr. sveitarstjórnarlaga er að tryggja málefnalega umfjöllun í sveitarstjórn um þau erindi, sem henni berast, og að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að sveitarstjórn leysi úr málum á hlutlægan hátt.

           Starfstengsl geta valdið vanhæfi sveitarstjórnarmanns samkvæmt 45. gr. sveitarstjórnarlaga.

Nú ber þess að gæta að sveitarstjórnarlögum var breytt 2011 og ný lög tóku gildi í janúar 2012.
Ég finn ekki sveitarstjórnarlög 8/1986 en ákvæðið var svohljóðandi í sveitarstjórnarlögum 45/1998:
19. gr.
Hæfi sveitarstjórnarmanna.

     Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
     Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
     Sveitarstjórnarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélaga og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin fjallar um málið. Ákvæði þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags.
     Ákvæði 3. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn fjallar um og afgreiðir fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélagsins.
     Sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni er heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
     Sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu þess.



Vanhæfisákvæði núgildandi sveitarstjórnarlaga (sérlaga sem ganga þá framar ákvæðum stjórnsýslulaga) er svohljóðandi:

20. gr. Hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í lögum þessum. Viðkomandi telst þó aðeins vanhæfur sé hann eða hafi verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, nema strangari regla sé sett í samþykkt um stjórn og fundarsköp. Þá verður starfsmaður sveitarfélags ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns ef eðli máls eða uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins þykir ekki gefa tilefni til slíks.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra.
Ákvæði 4. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu. 


 Helsta breytingin sem hefur átt sér stað er næstsíðasta málsgreinin þar sem segir að sveitarstjórnin meti hæfi sveitarstjórnarmannsins. (Reyndar virðist breytingin aðallega felast í túlkuninni.) Sveitarstjórnarmanni hefur alltaf borið að benda á mögulegt vanhæfi sitt svo það er ekkert nýtt. Áður var það oddvita sem bar að úrskurða um það en núna ber sveitarstjórninni allri að úrskurða.
Eða eins og segir í fylgiskjali með lögunum:
Í 7. mgr. 20. gr. kemur fram að sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sama regla á við um nefndir sveitarstjórnar. Ákvörðunarvald um það hvort sveitarstjórnarmaður er vanhæfur hvílir því hjá sveitarstjórninni en ekki einstökum sveitarstjórnarmönnum, oddvita eða sveitarstjóra.

Get ekki séð meiri breytingu en það og að fyrri skilningur hljóti því að gilda áfram um ákvæðið.

Sveitarstjórn Þingeyjarsveitar hefur hins vegar ákveðið að skilja viðbótina sem svo að það sé einungis á könnu viðkomandi að benda á mögulegt vanhæfi sitt (þótt það standi skýrum orðum í ákvæðinu: „sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis.“) og það sé alltaf mat einstaklingsins og/eða sveitarstjórnarinnar sem gildi.
Sveitarstjórn Þingeyjarsveitar er ekki ein um þessa túlkun (sbr. lið 14) en ég á afskaplega bágt með að skilja að þetta hafi verið ásetningur löggjafans. Þessi túlkun býður heim þeirri hættu að:
  • Fulltrúar meirihlutans verði aldrei vanhæfir.
  • Að hægt sé að mismuna fulltrúum með hæfikröfum.
 Vinsamlegast athugið að ég er ekki að segja að þetta sé gert, hér eða annars staðar. En það eitt að hættan sé til staðar nægir til að véfengja ákvæðið.
Mér þykir líka ljóst hversu fast er kveðið að orði sbr. 2. mgr. þar sem sveitarstjórnarmanni „ber“ að víkja sæti og í 3. mgr. þar sem sveitarstjórnarmenn „eru alltaf vanhæfir“ að ekki sé allt hæfi matsatriði viðkomandi sveitarstjórnar. Hins vegar hefur ekki reynt á ákvæðið, hvorki fyrir dómstólum né hjá Umboðsmaðsmanni Alþingis. Væri gott ef á það reyndi fyrr en seinna.

Það er engum vafa undirorpið í mínum huga að aðstoðarskólastjóri Þingeyjarskóla sé vanhæfur í málum sem snerta Þingeyjarskóla hvort sem það er sálfræðiaðstoð fyrir undirmenn hans eða grundvallarbreytingar á starfssemi skólans eins og t.d. sameining eða væntanleg ólögleg íbúakosning. (Hvað sem hún verður nú kölluð í blekkingarskyni.) Ég er hins vegar ekki löglærð og hvorki dómari né böðull. Mér verður væntanlega legið á hálsi að reyna að gera allt „tortryggilegt“ með því að vísa í lög og reglur en það er þá ekki í fyrsta skipti. Og dæmir sig vonandi sjálft.
Það er enginn hafinn yfir lögin, alveg sama hversu yndislega góður hann er.

Á næstsíðasta fundi sveitarstjórnar var tekið fyrir mál er varðaði Þingeyjarskóla og tók aðstoðarskólastjórinn ekki þátt í afgreiðslu málsins. Er það vel. Því miður hefur sú annarlega hefð skapast í hjásetum hjá sveitarstjórninni að vanhæfi fulltrúinn þarf ekki að yfirgefa fundarsalinn þótt það standi skýrum stöfum bæði í sveitarstjórnarlögum og Samþykkt um stjórn Þingeyjarsveitar að honum beri að yfirgefa fundinn. Var svo einnig í þetta skipti. Reyna svo að hylma yfir lögleysuna með villandi upplýsingum í fundargerð er auðvitað kapítuli út af fyrir sig. Sveitarstjórn er ekki notalegur saumaklúbbur þar sem fólk getur gert það sem því sýnist eins og því sýnist. En ég nenni ekki að elta frekari ólar við það.

Góðar stundir.

Minni á að þetta er blogg en ekki fjölmiðill.


föstudagur, ágúst 08, 2014

20. grein

Á síðustu dögum mínum sem sveitarstjórnarfulltrúi var alltaf talað um að þar sem sveitarstjórnarlögum hefði verið breytt þá væri dæmt um vanhæfi á þá leið að ef viðkomandi einstaklingur teldi sig vanhæfan ætti hann að benda á það en ef meirihluti væri ósammála þá væri hann ekki vanhæfur. Sennilega með tilliti til þessa:
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
 Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Rökin sem fylgdi þessari fullyrðingu voru þau að löggjafinn hefðu áttað sig á að vegna fámennis þá væri bara ekki hægt að krefjast þess af sumum sveitarfélögum að aðilar hefðu engin tengsl. 
Það er ákveðinn punktur en mér fannst það alltaf frekar undarlegt að aðili ætti sjálfur að meta og benda á mögulegt vanhæfi sitt. Og eðli málsins samkvæmt heldur litlar líkur á að fulltrúi meirihlutans verði einhvern tíma vanhæfur fundinn. Hins vegar er ég stundum svo barnaleg að ég treysti mér reyndara fólki. Ég veit, ég veit...
Eftir að hafa skoðað lögin aftur tel ég að greinin sé heldur frjálslega túlkuð.


20. gr. Hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í lögum þessum. Viðkomandi telst þó aðeins vanhæfur sé hann eða hafi verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, nema strangari regla sé sett í samþykkt um stjórn og fundarsköp. Þá verður starfsmaður sveitarfélags ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns ef eðli máls eða uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins þykir ekki gefa tilefni til slíks.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd eru alltaf* vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra.
Ákvæði 4. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu. 

 *Ég uppástend að alltaf veiti ekki svigrúm fyrir mat sveitarstjórnar.







fimmtudagur, ágúst 07, 2014

Önnur könnun

Í góða samfélaginu þar sem góða fólkið býr hefur sæta sveitarstjórnin sett sér ákveðnar verklagsreglur. (Dulkóðað, sko.)
Í 17. grein stendur:
,,Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélagsins að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélagsins."
Nú má hins vegar deila um hvað það ,,að víkja sæti" þýðir og leita ég því aðstoðar aftur og enn um málskilning.

survey software